Судебная коллегия по административным делам Тверского областного суда в составе: председательствующего судьи Сиротиной Е.С.
судей Сергуненко П.А. и Образцовой О.А.,
при секретаре судебного заседания Воробьевой В.А.,
рассмотрела в открытом судебном заседании
по докладу судьи Сиротиной Е.С.
административное дело по апелляционному представлению прокурора Андреапольского района Тверской области на решение Андреапольского районного суда Тверской области от 30 ноября 2018 года, которым постановлено:
«Оставить без удовлетворения административное исковое заявление прокурора Андреапольского района Тверской области в интересах неопределенного круга лиц к Администрации Андреапольского района Тверской области, администрации города Андреаполь Андреапольского района Тверской области, администрации МУ Андреапольское сельское поселение Андреапольского района Тверской области, администрации МУ Аксеновское сельское поселение Андреапольского района Тверской области, администрации МУ Бологовское сельское поселение Андреапольского района Тверской области, администрации МУ Волокское сельское поселение Андреапольского района Тверской области, администрации МУ Луговское сельское поселение Андреапольского района Тверской области, администрации МУ Хотилицкое сельское поселение Андреапольского района Тверской области, администрации МУ Торопацкое сельское поселение Андреапольского района Тверской области, о признании незаконным бездействия, выразившегося в отсутствии разработанного и утверждённого административного регламента предоставления муниципальной услуги предоставление земельного участка для размещения захоронения умершего и возложении обязанности разработать и утвердить административный регламент по предоставлению муниципальной услуги по предоставлению земельного участка для размещения места погребения умершего».
Судебная коллегия
Установила:
Прокурор Андреапольского района Тверской области обратился в суд с исковым заявлением к Администрации Андреапольского района Тверской области о признании незаконным бездействия, выразившегося в отсутствии разработанного и утвержденного административного регламента предоставления муниципальной услуги по предоставлению земельного участка для размещения захоронения умершего и возложении обязанности разработать и утвердить административный регламент по предоставлению муниципальной услуги по предоставлению земельного участка для размещения места погребения умершего.
В обоснование заявленных требований указано, что в нарушение требований федерального законодательства администрацией Андреапольского района не принято мер по разработке и утверждению административных регламентов по предоставлению муниципальной услуги в виде предоставления участка земли для захоронения умершего на территории Андреапольского района. Отсутствие указанного административного регламента создает угрозу нарушения прав и законных интересов неопределенного круга лиц, поскольку отсутствует определенный регламентом порядок и сроки предоставления муниципальной услуги.
В ходе рассмотрения дела административным истцом исковые требования увеличены и заявлены к соответчикам: администрации города Андреаполь Андреапольского района Тверской области, МУ Андреапольское сельское поселение Андреапольского района Тверской области, МУ Аксеновское сельское поселение Андреапольского района Тверской области, МУ Бологовское сельское поселение Андреапольского района Тверской области, МУ Волокское сельское поселение Андреапольского района Тверской области, МУ Луговское сельское поселение Андреапольского района Тверской области, МУ Хотилицкое сельское поселение Андреапольского района Тверской области, МУ Торопацкое сельское поселение Андреапольского района Тверской области.
В соответствии со статьями 291, 292 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации данное дело рассмотрено судом в порядке упрощенного (письменного) производства.
Судом постановлено приведенное выше решение.
В апелляционном представлении прокурора ставится вопрос об отмене решения суда первой инстанции, приводятся доводы, аналогичные доводам административного искового заявления, указывается на неправильное применение судом норм материального и процессуального права, на отсутствие оценки суда относительно представленных административными ответчиками документов, на ошибочное указание даты вынесения решения суда, на несоответствие требованиям закона Правил содержания мест захоронения, Порядка создания и деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела, Порядка предоставления бесплатного земельного участка для погребения.
На апелляционное представление поданы возражения администрацией Андреапольского района, администрацией города Андреаполя.
Прокурор Карпова В.С. в судебном заседании апелляционной инстанции поддержала апелляционное представление прокурора.
Иные участвующие в деле лица в судебное заседание апелляционной инстанции не явились, будучи извещены своевременно и надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, об отложении дела не ходатайствовали.
В соответствии с положениями части 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.
Изучив материалы дела, выслушав административного истца, обсудив доводы апелляционного представления, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии с частью 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия находит изложенные в апелляционном представлении доводы в части нарушения процессуального права обоснованными, а принятое по делу судебное постановление подлежащим отмене.
С приведенными в оспариваемом постановлении суда первой инстанции суждениями согласиться не представляется возможным, поскольку судебной коллегией установлено нарушение судом первой инстанции норм материального и процессуального права.
Судебная коллегия приходит к выводу о наличии предусмотренных пунктом 4 части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения суда в апелляционном порядке и направления дела на новое рассмотрение в тот же суд.
Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции исходил из отсутствия предусмотренных законом оснований для признания незаконным бездействия административных ответчиков, выразившегося в не разработке и не утверждении административного регламента по предоставлению муниципальной услуги по предоставлению земельного участка для размещения захоронения умершего.
Из материалов административного дела следует, что в муниципальных образованиях определены специализированные службы по вопросам похоронного дела.
Судебная коллегия приходит к выводу о том, что суд первой инстанции неправильно определил обстоятельства, подлежащие доказыванию, что повлекло неправильное определение круга лиц, участвующих в данном деле.
В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, является необходимой формой осуществления власти народа, составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (статья 12, часть 2 статьи 3, часть 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации).
Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления устанавливает Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который к вопросам местного значения муниципального района относит организацию ритуальных услуг (пункт 17 части 1 статьи 15).
Межгосударственный стандарт ГОСТ 32609-2014, введенный в действие с 1 января 2016 года приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 11 июня 2014 года № 551-ст и устанавливающий обязательные для применения в документах термины и определения в области похоронного дела, определяет ритуальные услуги как результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также деятельность исполнителя по погребению останков, праха умерших или погибших, проведению похорон, содержанию мест захоронений, указывая в примечании, что под ритуальными услугами следует подразумевать похоронные и мемориальные услуги (пункт 2.1.4).
Статья 17 Федерального закона № 131-ФЗ содержит перечень полномочий, которыми обладают органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения, не являющийся исчерпывающим, поскольку по вопросам, отнесенным в соответствии со статьями 14, 15 и 16 названного закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований также могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения (подпункт 9 части 1, часть 1.1).
Отношения, связанные с погребением умерших, регулирует Федеральный закон от 12 января 1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», который устанавливает гарантии погребения умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников; гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего; санитарные и экологические требования к выбору и содержанию мест погребения; основы организации похоронного дела в Российской Федерации как самостоятельного вида деятельности (статья 1).
Гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с поименованным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, которая осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются создаваемыми органами местного самоуправления специализированными службами по вопросам похоронного дела, порядок деятельности которых определяется названными органами (пункты 1 и 2 статьи 25, статья 29 Федерального закона № 8-ФЗ).
Исходя из оценки полномочий по содержанию мест захоронения и организации ритуальных услуг, отнесенных к ведению муниципальных образований в сфере похоронного дела, во взаимосвязи с положениями Федерального закона № 8-ФЗ органы местного самоуправления должны осуществлять меры организационно-властного воздействия, направленные на создание условий для обеспечения безусловного исполнения закона, гарантирующего каждому человеку после его смерти погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с названным законом (пункт 1 статьи 7 Федерального закона № 8-ФЗ).
Согласно Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности, продукции и услуг ритуальные услуги относятся к бытовым услугам и конечными их потребителями являются граждане, которые в целях получения тех или иных бытовых услуг заключают договоры бытового подряда.
Пунктами 1 и 4 статьи 18 Федерального закона № 8-ФЗ установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, данные органы определяют порядок деятельности общественных кладбищ, а пунктом 22 части 1 статьи 14, пунктом 17 части 1 статьи 15, пунктом 23 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено, что организация ритуальных услуг, содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения соответственно городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа.
В соответствии с частью 1 статьи 4 указанного закона местами погребения являются отведенные в соответствии с этическими, санитарными и экологическими требованиями участки земли с сооружаемыми на них кладбищами для захоронения тел (останков) умерших, стенами скорби для захоронения урн с прахом умерших (пеплом после сожжения тел (останков) умерших, далее - прах), крематориями для предания тел (останков) умерших огню, а также иными зданиями и сооружениями, предназначенными для осуществления погребения умерших. Места погребения могут относиться к объектам, имеющим культурно-историческое значение.
Отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия, регулируются Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».
По смыслу пункта 1 статьи 2 данного закона, под государственной услугой, предоставляемой федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, понимается деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.
Предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административным регламентом - нормативным правовым актом, устанавливающим порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги, разработка проекта которого осуществляется органом, предоставляющим государственную услугу, или органом, предоставляющим муниципальную услугу (пункт 4 статьи 2, часть 1 статьи 12, часть 1 статьи 13 Федерального закона № 210-ФЗ).
Порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг установлен Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 года № 373, в соответствии с пунктом 1 которых регламентом является нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, органа государственного внебюджетного фонда, государственной корпорации, наделенных в соответствии с федеральным законом полномочиями по предоставлению государственных услуг в установленной сфере деятельности, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий), осуществляемых органами, предоставляющими государственные услуги, в процессе предоставления государственной услуги в соответствии с требованиями Федерального закона № 210-ФЗ.
Федеральным законом от 12 января 1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» предусмотрен гарантированный перечень услуг по погребению, а именно: супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе услуг по погребению, связанных с оформлением документов, необходимых для погребения; предоставлением и доставкой гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозке тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); погребению (кремации с последующей выдачей урны с прахом). Качество предоставляемых услуг должно соответствовать требованиям, устанавливаемым органами местного самоуправления (пункт 1 статьи 9).
Названные услуги по погребению оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела (пункт 2 статьи 9 указанного Закона).
В силу частей 1 и 4 статьи 16 указанного Закона выбор земельного участка для размещения места погребения осуществляется в соответствии с правилами застройки города или иного поселения с учетом гидрогеологических характеристик, особенностей рельефа местности, состава грунтов, предельно допустимых экологических нагрузок на окружающую среду, а также в соответствии с санитарными правилами и нормами и должен обеспечивать неопределенно долгий срок существования места погребения. Предоставление земельного участка для размещения места погребения осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с земельным законодательством, а также в соответствии с проектной документацией, утвержденной в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.
Пунктами 1 и 4 статьи 18 Федерального закона о погребении и похоронном деле установлено, что общественные кладбища предназначены для погребения умерших с учетом их волеизъявления либо по решению специализированной службы по вопросам похоронного дела. Общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления. На общественных кладбищах для погребения умершего предоставляется участок земли в соответствии с пунктом 5 статьи 16 настоящего Федерального закона. Порядок деятельности общественных кладбищ определяется органами местного самоуправления. Деятельность общественных кладбищ на территориях сельских поселений может осуществляться гражданами самостоятельно.
Согласно пункту 5 статьи 16 данного Закона размер земельного участка для кладбища определяется с учетом количества жителей конкретного города или иного поселения, но не может превышать сорока гектаров. Размер земельного участка для Федерального военного мемориального кладбища определяется исходя из предполагаемого количества захоронений на нем и может превышать сорок гектаров. Участок земли на территории Федерального военного мемориального кладбища для погребения погибшего (умершего) составляет пять квадратных метров и предоставляется бесплатно. Размер бесплатно предоставляемого участка земли на территориях других кладбищ для погребения умершего устанавливается органом местного самоуправления таким образом, чтобы гарантировать погребение на этом же участке земли умершего супруга или близкого родственника.
Пунктом 23 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения. Органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с Федеральным законом № 8-ФЗ возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов.
При рассмотрении иска прокурора о бездействии административных ответчиков суду следовало выяснить вопросы о разделении полномочий между муниципальными образованиями и специализированными службами по организации похоронного дела и проверить их распределение и закрепление в установленном законом порядке.
Принимая во внимание предмет доказывания по иску прокурора о бездействии административных ответчиков, Судебная коллегия приходит к выводу о том, что данный административный спор затрагивает права и обязанности специализированных служб по организации похоронного дела на территории Андреапольского района Тверской области.
Суду первой инстанции, исходя из материалов административного дела, надлежало привлечь в качестве административных ответчиков указанные организации ввиду возможного разрешения судом вопроса о их правах и обязанностях.
В связи с изложенным, судебная коллегия находит, что рассмотрение дела без привлечения к участию в деле в качестве административных ответчиков специализированных служб по организации похоронного дела на территории Андреапольского района Тверской области влечет нарушение прав данных лиц на участие в рассмотрении административного искового заявления прокурора и делает неисполнимым судебное решение.
В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения апелляционной жалобы суд апелляционной инстанции вправе отменить решение суда и направить административное дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции в случае, если судом был разрешен вопрос о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле.
В силу пункта 4 части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решения суда первой инстанции подлежат безусловной отмене в случае принятия судом решения о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле.
Допущенное судом первой инстанции нарушение процессуального закона не может быть устранено при рассмотрении дела судом апелляционной инстанции, является существенным, поскольку оно не позволило гарантировать следование непреложному принципу административного судопроизводства, закрепленному в пункте 7 статьи 6 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, - состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда.
Поскольку административное дело рассмотрено судом без привлечения к участию в деле в качестве административных ответчиков указанных лиц, рассмотрен спор о правах и обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле, судебная коллегия приходит к выводу об отмене решения суда по настоящему делу и направлении административного дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При таких обстоятельствах доводы апелляционного представления о нарушении норм процессуального права являются обоснованными, поскольку в результате рассмотрения дела было нарушено равенство сторон в административном судопроизводстве.
Учитывая, что суд апелляционной инстанции не вправе предрешать существо решения, которое должно быть принято судом первой инстанции, иные доводы апелляционного представления не подлежат оценке.
При новом рассмотрении дела, суду надлежит устранить допущенные нарушения закона, привлечь к участию в деле в качестве административных ответчиков указанных лиц, дать оценку всем доказательствам и вынести решение в соответствии с нормами материального и процессуального права.
Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
Определила:
Решение андреапольского районного суда Тверской области от 30 ноября 2018 года отменить, направить административное дело на новое рассмотрение в тот же суд.
Председательствующий
Судьи